Le fonti del diritto amministrativo
Le fonti del diritto amministrativo possono essere adeguatamente rappresentate solo in chiave evolutiva, in quanto dal 1865 ad oggi vi sono stati profondi mutamenti istituzionali e ordinamentali che hanno rivoluzionato l’impianto originario. Attualmente, per il diritto amministrativo si distinguono:
Fonti ordinarie: innazitutto le leggi ed i regolamenti, ma anche fatti o atti idonei a produrre norme giuridiche secondo le previsioni dell’ordinamento giuridico, al fine di innovarlo. La Costituzione non indica quali siano i fatti o gli atti idonei ad innovare l’ordinamento stesso: solo nelle Disposizioni sulla legge in generale (Codice Civile) dette “preleggi” è formulata una gerarchia delle fonti, peraltro non tassativa e quindi modificabile (ricordiamo infatti che nell’elenco sono ancora incluse le norme corporative e ovviamente, data l’epoca, nulla è detto sulla costituzione), tanto più che il Codice del 1942 è adottato con Regio decreto ed è quindi privo di forza costituzionale.
fonti extra ordinem: norme poste da soggetti privi di potestà normativa e con modalità anomale rispetto alle previsioni dell’ordinamento, secondo il principio di necessità (ad es. il decreto legge). fonti atipiche: si collocano ad un livello intermedio tra le fonti di grado costituzionale e le leggi ordinarie (ad es. il diritto comunitario, i referendum abrogativi e le sentenze della Corte costituzionale). La rilevanza pratica dell’individuazione delle fonti consiste nella possibilità di risolvere alcune questioni inerenti:
- i rapporti tra le varie fonti
- il fenomeno della degradazione delle fonti
- la conoscenza dei criteri che guidano un dato ordinamento al fine di interpretarne le disposizioni ed i precetti
Principi del diritto amministrativo
Le prerogative riconosciute all’Amministrazione sono circoscritte da ben precisi limiti, collegati, nel sistema giuridico italiano, al rispetto del principio costituzionale di legalità, secondo il quale l’amministrazione può esprimersi solo attraverso l’emanazione degli atti amministrativi previsti e tipizzati dalla legge (principio di tipicità) e al solo scopo di perseguire il fine indicato dalla legge (principio di nominatività). Questi ed altri principi sono alla base delle cd. norme di azione, che disciplinano l’attività autoritativa dell’amministrazione: dalla violazione di tali principi e norme deriva la patologia dell’atto amministrativo, in termini di loro nullità, inesistenza ed annullabilità.
Strettamente connessa alla disciplina dell’attività dell’amministrazione pubblica è dunque la possibilità di reagire giurisdizionalmente contro gli atti amministrativi assunti in dispregio della legge. A tale scopo, in Italia, sussiste un plesso giurisdizionale apposito, composto dai Tribunali Amministrativi Regionali e dal Consiglio di Stato. Ad essi è assegnata la funzione di annullare gli atti amministrativi illegittimi.
Il principio di legalità
Nell’ordinamento giuridico italiano convivono almeno tre concezioni del principio di legalità:
non contraddittorietà dell’atto amministrativo rispetto alla legge (si parla in questo caso di preferenza della legge); l’art. 4 disp. prel. cod. civ. stabilisce che i regolamenti amministrativi non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge; conformità formale, che esplica l’esigenza che l’azione amministrativa abbia uno specifico fondamento legislativo impostando il rapporto tra legge e amministrazione non solo sul divieto di quest’ultima di contraddire la legge, ma anche sul dovere della stessa di agire nell’ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere; conformità sostanziale, che comporta un ulteriore approfondimento rispetto alla conformità formale: si fa infatti riferimento non solo alla necessità che l’amministrazione agisca in conformità alla legge, ma a quest’ultima viene data anche la facoltà di incidere pure sulle modalità di esercizio dell’azione.
Il principio di buon andamento e il principio di imparzialità
L’art. 97 della costituzione cita inoltre il principio di buon andamento e il principio di imparzialità. Il primo impone che l’amministrazione agisca nel modo più adeguato e conveniente possibile. Il principio di imparzialità è invece uno dei principi fondamentali in quanto prescrive che l’azione della pubblica amministrazione non può essere faziosa e deve perseguire gli interessi collettivi e non quelli di singoli privati. Il principio di imparzialità, oltre ad applicarsi alla attività della amministrazione (la quale deve quindi prendere in considerazione tutti gli interessi in gioco), si applica anche alla organizzazione della p.a (vedi i concorsi ad evidenza pubblica per la scelta dei candidati ad un posto di lavoro oppure la scelta di una ditta per quanto riguardi gli appalti). La violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità può essere contestata dai privati o da altre amministrazioni quando venga leso un loro interesse legittimo.
Il principio di responsabilità
L’art. 28 Cost. dice: I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.
Gli strumenti del diritto amministrativo (atti amministrativiA tal fine, la P.A. dispone, a differenza di quanto avviene nei rapporti tra privati, di strumenti peculiari che permettono di modificare unilateralmente e autoritativamente le situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi e interessi legittimi) degli altri soggetti dell’ordinamento.
Tali strumenti consistono, di massima, nella categoria dei cosiddetti atti amministrativi, che a loro volta si distinguono in atti amministrativi in senso stretto e in provvedimenti. Questi si caratterizzano per il fatto di essere il risultato pratico dell’esercizio di una funzione pubblica, per avere efficacia esterna rispetto all’ente pubblico da cui promanano, e per essere, infine, in linea di massima, manifestazioni della volontà dell’ente pubblico.
Funzione giurisdizionale
Il diritto amministrativo è strettamente connesso alla funzione giurisdizionale svolta dai giudici amministrativi.
Nonostante la dottrina non sia concorde, si possono annoverare tre giurisdizioni differenti all’interno del potere giurisdizionale amministrativo:
la giurisdizione di legittimità, che si occupa di disposizioni di annullamento o confermatorie per gli atti o i provvedimenti della pubblica amministrazione impugnati a tutela degli interessi legittimi del ricorrente (oggi però il potere del giudice amministrativo si è molto ampliato); la giurisdizione di merito, che si occupa di verificare la rispondenza dell’azione della pubblica amministrazione alle norme extra-giuridiche della cd. “arte di amministrare” e l’opportunità dell’atto amministrativo emanato (è da notare che tale sindacato in via giudiziale è limitato a singole fattispecie tassativamente previste dalla legge al fine di non creare un “giudice-amministratore” in violazione del principio di separazione dei poteri); ed infine la giurisdizione esclusiva, che non rappresenta un tertium genus di giurisdizione, poiché sempre affidata al giudice amministrativo, il quale può però, in materie specifiche indicate dalla legge, essere adito a tutela dei diritti soggettivi. L’opportunità di una funzione giurisdizionale distinta è stata studiata in Francia nell’Ottocento, a seguito della famosa sentenza “Arrêt Blanco”.